作者 / 于朝阳

宋朝以前啊，大家都是县。县分城里和城外。

有的县城有福气，郡治设在这个县城。有的县城更有福气，都城设在这个县城。所以那个时候不仅郡城的名字经常是叫县名，连都城都喜欢叫县名，比如长安城，洛阳城。不像后来，北京城，南京城。

宋朝开始啊，大家还都是县。县分城里和城外。

但是这个时候，郡变成了府，被定为府城的县，它的名字就不跟县名叫了，而是跟着府叫。比如京兆府长安县，两级区划都还存在，但这个城就叫京兆府城，后来明朝时改名叫西安府，这个城虽然还是长安县县衙所在，但叫西安府城。太原府城更不是在太原县城里，两座城同时存在。所以府城的意思是，这个城属于府级区划所拥有，不属于驻扎在城中的县级区划所拥有。

民国时期，本来大家还是县，但府被撤了，府城城池的所有权，一下子下放到县一级区划了。

城市内部，往往代表着这片区域的商业中心，工业中心，是最肥的肥肉。原本有府级区划，府级掌控着这块肥肉。现在下放到县级，这对上一级的想法来说，这不是香饽饽拱手送人，暴殄天物么？于是，军阀们为了从县这级手中，把中心城池给要回来，让军阀直接控制和管理，主要是财政收入直接归军阀，于是就发明了“市”这个行政区划概念。

最早那批市，就是把县城以及关厢，以及近郊，直接从县域版图中抠出来，脱离县，由上级直辖。不过这时候，市的数量非常少。一般只有重要的省会和超级赚钱的港口才会设市。

这段时期的市，叫做城区型市制，顾名思义，就是把城区给抠出来设市。比如西安市就是把长安县县城及关厢抠出来设市。

建国后初期，市制开始普及泛滥。

由于新中国延续了民国后期的行政督察专员制度，改名为专区，实际上是变相得又在省与县中间添加了一级区划。不过这一级是虚级区划，属于省一级的派出机构，没有几套班子，没有地方选举，主要是实现对地方众多县市的督察作用，替省一级分担过于庞大的县市数量管理压力。

这个时期，已经不是城区型市制了，而是政区型市制。简单的讲，城区型市制就是城池设市，县还存在，县市平行互不隶属。但政区型市制，就是把整个县，从城池到农村，全部设市。其实就是经济发展条件好的县，改个称号，叫做市。比如咸阳市原本是咸阳城区，咸阳市与咸阳县并存。实行政区型市制了，陕西就让咸阳县与咸阳市合并为县级咸阳市了。上边还有个咸阳专区。

这个时期的市，本质上其实就是县，只不过是经济优越的县。市的主要考核指标，是工商业，主要发展建设目标，是城市规模。而县，承担的是保供任务，重点是发展农业，粮食增产。县的主要考核指标是一产，不需要全力扩大县城规模。

因为这个时期，除了省会作为省直管的市，属于省辖市。市县平级，头顶上都有一个专区，所以一般叫地辖市。专区这一级，已经在本地区内部做好了重点城镇规划，哪些县继续当县搞农业，哪些县适合搞工商业，升格为市，有专区整体统筹。

再后来，专区改叫地区，其实就是虚级区划像实级区划转变。原本只是派出机构，省级指定谁负责谁就负责。现在要把几套班子给组全，实行地方选拔选举。但功能和专区是一样的。上级任命，那么权力就更多在上边儿。地方选拔选举，那么权力就更多在下边。一旦虚级区划坐实，像历史上几波监察区划过渡为行政区划之后，除非乱世洗牌，和平时期的区划范围就很难大幅度普遍性调整了。因为基层已经开始渗入这一级权力，人事血液逐渐凝固化。对于专区变地区，很快又变成地级市是一样的。专转地，是各县进入并成为地区一级主人翁性质的一次转变，在这级统一平台上，各县人事也会变得交错盘根。

地区时代，应该注意到的一点是，地区不是任何一个市和任何一个县，而是本地区所有市和所有县的领导。这叫父亲管了几个儿子，虽然有长子有次子，但几个儿子都是儿子，手心手背都是肉。

改革开放初，最后一次区划改革，开始实行广域型市制。

这个最好理解了，我们现在的地级市，就是广域型市制。一个地级市，带领一群县级市。就是当下的状态。

如果说城区型市制是城池设市，城郊分离。政区型市制是整县设市，城郊仍然一体。那么广域型市制，就是一堆政区型城市的组团，是一个小型的县城群拼成了一个行政区划。

地区对于县级市和县，叫做手心手背都是肉，一个父亲管一群儿子。只是儿子中，它要统筹规划出一个工农业分工，分一个经济上的主次。本来大家都是平级的，爸爸的职责就是管全家，而不是管某个特定儿子的生活。爸爸让谁做市谁就做市，让谁做县谁就是县。

地级市则不然，地级市其实就是大哥管一群兄弟，大哥管全家。大哥自己还要单管大嫂和大哥大嫂的儿子这个小家庭，还要统筹弟弟妹妹们各自的小家庭。

这这味儿，大家可以自行体会。原来是一群运动员，上边有个裁判。现在是跑在最前边的运动员同时兼任裁判。

所以，改革开放后，不仅有工农业剪刀差，地域剪刀差，城乡剪刀差，还有一个很隐蔽的县市剪刀差，在暗地里推动资源最大幅度集约化。

其实这个事情有利有弊，好处当然就是在中国最缺乏原始积累的时期，让资源高度集中，以点先为突破，然后带动面整体上升。这也是中国集中力量办大事在区域层面的体现。

爸爸当家，今天你可以是重点，明天他可以是重点，可以变换。但大哥当家，大哥肯定是最优先的，不会变得。这就是为什么专区与地区时期，地区的边界不停在变换，而实行广域市之后，边界就不会变了。因为这就是要明确，或者说由国家或省钦定中心与外围。这样省级、地级，才能真正放下心向已经被明定不变的中心集中投入资源，不用担心区划像此前一样高频变动，东一榔头西一棒子，一会儿东拓一会儿西拓，政策不稳定。频繁阶段性调整，各方投入容易打水漂。大家的战略定力就弱一些，都不使出全力。

由于中国的政策改革灵活性更强，但法理上仍然是省县乡***。所以地级市，其实本质上仍然是一级虚级区划，但各大班子，地方选举，都是配齐了的。又是现实中很实在的区划。比当年的专区要实多了。

在 80 年代广域型区划改革时，像县级咸阳市，就转变为了咸阳市秦都区。咸阳地区，则转为了地级咸阳市。但洛阳市则是另一种情况。洛阳是重点建设城市，所以是当时是省辖地级市。这个洛阳市只管理洛阳市区。但同时仍然存在一个平级的洛阳地区，管理洛阳市区以外的其他本地区的县。当时河南省就犯难了，洛阳市和洛阳地区都是地级，撤哪个降级都不合适。所以最终，洛阳地区包含整个豫西，辖县数量本身就偏多，索性划出三门峡水库，成立了三门峡地级市，让洛阳地区地委与行署去经营三门峡市。整体上说，虽然都留下了本级别，但洛阳地区管辖范围严重缩小，洛阳市管理范围大幅扩张。

说完了县与市的关系，再说说区、县、县市的关系。

区，这个事物，其实民国时期就有了。当年西安府被撤，西安城归长安县政府。军阀都督府，省政府，国民政府，看着这么个本省最大的香饽饽给了个原先管农村的县，都觉得划不来。后来冯玉祥设西安市，国民政府要设西京直辖市，省政府又设省里直管的长安县城关区，后来国民政府最终设立西安市，也到处划区，以方便上级收权。区，开始不是行政区划概念，是一个经济区划概念。

到了 80 年代广域市改革后，区开始成为与县平级的，在法理中就是县的另一个变体的实级行政区划。几套班子，地方选举，也都配齐了。

县级市没有区。地级市才有。县级市与地级市的区，都是以发展城市工商业为目的，都是“市”的使命。

但是县级市的自治权限最高。县级市市区该如何发展，是地级市布局指导，县级市自己规划执行。是在配合地级市的大方向的同时，自己管自己。所以说兄弟还是兄弟，哥哥可以带着弟弟一起挣钱，但赚了钱，毕竟是两个小家的账户。

区不同。区虽然也以发展城市工商业为目的，但属于作为规模庞大的地级市的区域代理，分管地级市片区。它本质上是地级市的一部分，是地级市的高级助理，而不是独立运营的子公司主管。

在法理上，市是不能管市的。所以县级市在公文中，被写作某地级市代管。法理上它是省直管的。但县，是可以被地级市在法理上管辖的。因此地级市是市与地区双重功能。县的管理权限较区大，但方向是农村。县级市的管理权限比县更大，但方向是城市。

我大概是这样理解的：

地级市，是管理本城，同时也统筹全地区。

区，是协助地级市管理本城的。

县，是管理广袤农村的。

县级市，可以广袤农村地区中，另外建设成城市的区域，但规模普遍比地级市小。

改县设市与改县设区

其实理解了市县逻辑，就明白该县设市和改县设区的最大不同了。

改县设市，是让这个县改变发展农村的方向，改为把自身建设为城市。是县的经济权力加强了。比如，咸阳专区形成以前，咸阳南部平原县是西安府的一部分，北部太原县一般彬州。后来成立咸阳地区和咸阳地级市，彬州也成了咸阳底下一个普通的县。但是这里历史底子也厚，又有一些矿，所以彬州因其区位和实力，历来也让咸阳头疼。后来彬州撤县设市，成了县级市，相当于咸阳还是让渡了更多权限给彬州当地。改县设市，虽然不像地级市那般升格，但毕竟是加强自主发展权，对地方班子是重大利好。而且，将来要新成立地级市，恐怕也很难直接从一个城区规模很小的县直接升格，而是要选一个县级市，成为新的地级市市区。这也是对未来潜力的增加。

改县设区，是把这个县改变为地级市市区的一部分，其实县的经济权力减弱了，因为规划建设上更多要听从地级市的直接部署，不像此前那么独立自主。但是对地级市来讲，这个县，在未来的行政区划中，就很难再划到其他地级市了。因为它名义上已经是本市的一部分了。地级系统人事会逐渐渗透区内，最终全面掌控区级系统。那就很难割出去了。快慢都只是时间问题。要知道，县这级区划，可是历经两千多年风雨而不倒，它几乎代表了最有历史韧性的行政单元大小。市其实就是县的一个改称，而现在的大城市规模庞大，一旦周边县撤县设区，则与市区“同县”视之，绑在一起的历史韧性就会变得异常强固。

西安市就很典型，从五十年代，咸阳市合并咸阳县，成为了当时的咸阳市。城郊一体。但同时间，长安县只是交给西安市代管，而不是并入西安市。所以尽管作为西安城附郭县的长安县此后没有被划出西安市，但划与不划，陕西始终拥有主动权。长安县只是自己管自己，接受西安的指导而已，发展以县为主，以市为辅。但到为了新世纪初，长安县改长安区，从此长安区就是西安市的一部分，它该如何规划发展，应当以市为主，以区为辅。不过由于西安与长安被分离了七十年，所以长安区并入西安之处，还有很多被地方老百姓嘲讽为特别行政区，独立王国的怪现象。但法理上，长安已经属于西安，而不是从属西安。

陕西省当年把距离西安府最近的县城划出去成立了咸阳市，后来西咸一体化进度缓慢，省里却不停给西安撤县设区，也算是另一种补偿，加强了西安对周边的控制。这也是西安在周边到处划开发区的一个行政优势前提。毕竟这些变成区的土地，西安投入放心，县改区把土地交出去给西安开发区它也放心。当然，除了跨地市的西咸新区是国家和省级硬推。

同样，咸阳市如果想要西拓城区到代管的县级市兴平市，又想保证咸阳市系统在新区发展利益分配中占据主导地位，就需要把兴平市改市设区。咸阳近两年一直有推动这块。

开发区曲线救国

由于行政划区报批门槛现在越来严格，国家不允许随意更改区划。但城市发展到一定程度，尤其像西咸这种火车站距离只有 20km，地市行政区直接贴在一起几十公里的，肯定会严重制约双方的发展规划和用地指标。

省级虽然没有权限直接调整行政区划，也不愿向国家申报调整，但可以玩开发区代管方式。把其他县，其他县级市，甚至是其他地级市的县，其他地级市的县级市，甚至是其他地级市的市辖区，全部打包进一个开发区，借壳上市，让开发区去承担这个新区域的发展建设，然后开发区与行政区进行发展受益分成。

这一套在全国已经很多了。这显然已经是推动新一波区划调整大潮的支点。因为在很多开发区，行政职能与经济职能交错，权责不明，已经制约了发展，要理顺这些，需要回归到法理与现实的重合，把权责统一，理顺投入产出关系，顺便清理其中滋生的各种不劳而获的发展卡壳方，释放地方发展能量。这波浪潮，不知道会是什么时候到来。但以现在中国发展之艰难，下一轮改革，在时机稳定之后，可能随时到来。

来源：知乎